El Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, establece que los titulares de los establecimientos afectados definan en un documento su política de prevención de accidentes graves y, en su caso, su sistema de gestión de seguridad*.
> * En relación con este artículo, la Comisión Europea ha elaborado la guía técnica Guidelines on a Major Accident Prevention Policy and Safety Management System, as required by Council Directive 96/82/EC (SEVESO II). Joint Research Centre. European Commission, 1998, como instrumento de apoyo en la interpretación de los artículos 7 y 9 del Real Decreto 1254/1999.
Además, los industriales están obligados a elaborar y presentar a la autoridad competente un plan de autoprotección, denominado plan de emergencia interior, que comprenda el análisis y la evaluación de los riesgos, el establecimiento de objetivos de prevención, la definición de los medios corporativos humanos y materiales necesarios para la prevención y control, la organización de éstos y los procedimientos de actuación ante emergencias que garanticen la evacuación y/o confinamiento e intervención inmediatas, así como su integración en el sistema público de protección civil.
3.1 Política de prevención de accidentes graves.
El industrial afectado por el citado Real Decreto 1254/1999 está obligado a definir su política de prevención de accidentes graves en un documento que contemple los objetivos y principios de actuación para garantizar un alto nivel de seguridad para las personas, sus bienes y el medio ambiente.
Esta política deberá abarcar y reflejar los objetivos y principios de actuación generales establecidos por el industrial en relación con el control de los riesgos de los accidentes graves, respecto a los elementos que se contemplan a continuación:
Organización y personal.
Identificación y evaluación de riesgos de accidentes graves.
Control de la explotación.
Adaptación de las modificaciones.
Planificación ante situaciones de emergencia.
Seguimiento de los objetivos fijados.
Auditoría y revisión.
Si bien este documento tiene un carácter general, es necesario que se indiquen los criterios de organización, estructura y sistemas de gestión para cada una de las áreas citadas. Su alcance en cada caso debe definirse claramente y ha de ser consistente con su afectación en cuanto al riesgo de accidentes graves.
En todo caso el industrial establecerá en su documento de política de prevención de accidentes graves los medios humanos y materiales necesarios y los disponibles, así como las directrices adoptadas para conseguir un alto nivel de seguridad en su establecimiento a fin de evitar, en la medida de lo posible, que se produzcan situaciones que puedan derivar en accidentes graves y limitar sus posibles consecuencias tanto en sus propias instalaciones como en el entorno. Este documento representa el compromiso del industrial respecto al cumplimiento de los objetivos para el control de los riesgos de accidentes graves y la protección de las personas, los bienes y el medio ambiente.
3.2 Sistema de gestión de seguridad.
La gestión de seguridad puede definirse como la parte de la función de gestión global de un establecimiento que determina e implanta su política de seguridad. El sistema de gestión de seguridad implica una gama amplia de actividades, iniciativas, programas y otros elementos, fundamentalmente de tipo técnico, humano y organizativo de las actividades individuales dentro de la organización que tienen que ver con la seguridad.
El documento que defina el sistema de gestión de seguridad desarrollará los elementos principales identificados en la política de prevención de accidentes graves, reflejando el compromiso y la cultura de seguridad de su organización, contemplando los recursos y las responsabilidades directas del personal implicado en materia de seguridad y en la gestión de los riesgos de accidentes graves.
El documento que define el sistema de gestión de seguridad podrá abarcar, a modo recomendatorio, los contenidos que se indican en los apartados 3.2.1 a 3.2.7 siguientes.
3.2.1 Organización y personal.
Descripción de las funciones y responsabilidades de la estructura organizativa y detalle de los procedimientos de funcionamiento que afecten a la seguridad de sus instalaciones y sus procesos productivos.
Definición de las necesidades formativas del personal asociado a la prevención y gestión de riesgos de accidentes graves en todos los niveles organizativos, así como la organización de las actividades formativas y participación del personal.
Identificación, por parte del titular del establecimiento, de las habilidades y capacidades necesarias de su personal, asegurando una formación continua a los trabajadores y subcontratistas sobre los procedimientos, instrucciones y métodos de trabajo.
Descripción del organigrama, desarrollo de la cadena de mando y responsabilidad, así como sus interrelaciones, especialmente en lo que respecta a líneas de comunicación, entre sus departamentos y con el personal del establecimiento.
Definición de las funciones, la responsabilidad, la obligación de rendir cuentas, la autoridad y la interrelación de todo el personal del establecimiento que realice trabajos que afecten a la seguridad, especialmente en cuanto a la provisión de recursos para el desarrollo e implantación del sistema de gestión de seguridad, el conocimiento de los riesgos y el cumplimiento de la política de seguridad, las acciones correctoras o de mejora, el control de situaciones anómalas, las necesidades de formación y la gestión de su eficacia, y la coordinación de la implantación del sistema incluyendo la presentación de los informes que sean necesarios.
Definición de los procedimientos para asegurar la participación de los empleados, los contratistas u otros que puedan estar presentes en sus instalaciones, tanto en la determinación de la política de seguridad como para su implantación.
3.2.2 Identificación y evaluación de los riesgos de accidentes graves.
Detalle de la metodología desarrollada para la identificación y evaluación sistemática de los riesgos derivados de la actividad del establecimiento y de las sustancias y materiales manipulados o producidos, el análisis de sus posibles consecuencias en aquél y sus zonas limítrofes, incluyendo los procedimientos para la definición de medidas, tanto para la prevención de accidentes como para el control de sus efectos.
Desarrollo de un procedimiento que permita determinar los elementos susceptibles de provocar riesgos, que puedan ser origen de accidentes graves, y contemple los medios para la identificación constante de nuevas fuentes potenciales de peligro no contempladas inicialmente o la modificación de las existentes.
Evaluación de las capacidades, conocimientos y recursos necesarios para desarrollar e implantar los procedimientos adecuados en el marco del sistema de gestión de la seguridad.
La identificación y evaluación de riesgos se considera en todas las etapas de funcionamiento del establecimiento, desde su proyecto hasta su retirada de servicio, incluyendo los peligros potenciales que se producen o identifican en aquéllas, las condiciones de operación de los procesos (operaciones rutinarias o no rutinarias, en especial las puestas en marcha, el mantenimiento y las paradas), incidentes y posibles emergencias, fallos del sistema de gestión de seguridad, riesgos de retirada de servicio o evacuación y otros riesgos externos, tales como los naturales (situaciones meteorológicas adver sas, inundaciones, terremotos), operaciones de transporte, etc.
Es necesario establecer un procedimiento que permita revisar la metodología de identificación y evaluación de los riesgos en función de los resultados del estudio de incidentes y accidentes que puedan tener lugar, de la experiencia adquirida en el funcionamiento de las instalaciones tanto propia como de otras similares, y de las conclusiones de las inspecciones o auditorías de seguridad.
3.2.3 Control de la explotación.
Desarrollo de los procedimientos e instrucciones necesarias con el fin de asegurar un diseño y funcionamiento seguros de las instalaciones, los procesos, los equipos y las paradas temporales. Determinación de las prácticas de trabajo necesarias para todas las actividades importantes en materia de seguridad, al menos en las etapas de funcionamiento descritas en el apartado anterior.
En la determinación de los procedimientos, instrucciones y métodos de trabajo se contempla la cooperación entre las personas que deban llevarlos a cabo, expresándolos de forma que sean fácilmente comprensibles por ellos y asegurando que se llevan a la práctica.
Los procedimientos escritos estarán disponibles para toda la plantilla y todas las personas implicadas, evaluándolos periódicamente para garantizar su operatividad.
3.2.4 Adaptación de las modificaciones.
Desarrollo de los procedimientos que sean necesarios para la planificación y control de los cambios que afecten al establecimiento, tanto de las personas como de las instalaciones, y considerando las circunstancias externas que puedan afectar al control de riesgos de accidentes graves.
Previamente a la realización de un cambio, se considerará su naturaleza, la asignación de responsabilidades, la identificación y documentación asociada, el análisis preliminar del riesgo que pudiera entrañar, la definición e implantación de las medidas de seguridad y de los procedimientos de evaluación posteriores y los mecanismos de supervisión.
Estos procedimientos de gestión de cambios se tendrán en cuenta durante el diseño y construcción de nuevas instalaciones o procesos.
3.2.5 Planificación ante situaciones de emergencia.
Incluye los procedimientos relativos a su desarrollo e implantación, evaluación y revisión.
Estos procedimientos determinan las habilidades y aptitudes necesarias del personal y los recursos necesarios para llevarlos a cabo, extremando lo relativo al proceso de identificación de riesgos y las medidas necesarias para comunicar los planes a todos los que pudieran verse afectados por una emergencia. Con carácter general se incluyen aquellas medidas que aseguren la integración del plan de emergencia en la estructura organizativa del establecimiento, lo que afecte a los procesos y al contenido global del sistema de gestión de la seguridad.
3.2.6 Seguimiento de los objetivos fijados.
Desarrollo de procedimientos para la supervisión del funcionamiento de la seguridad y para la comprobación de los objetivos de seguridad establecidos. Determinarán si los planes y medidas para el control de los riesgos están siendo desarrollados, y se asegurará la identificación, comunicación e investigación de los incidentes o accidentes que puedan tener lugar.
Esta supervisión incluye las inspecciones que sean necesarias de las instalaciones y abarca también a la formación, organización y los procedimientos.
Una supervisión activa requiere un sistema eficaz de comunicación y un sistema de investigación completo de los incidentes y accidentes, que permita analizar todos los aspectos que guarden relación con aquéllos, y posibilita la comprobación de las medidas relativas a la seguridad implantadas y la verificación del proceso de vigilancia establecido.
Definición de las responsabilidades para iniciar la investigación y las acciones correctoras que deban adoptarse, incluyendo, cuando sea necesario, la revisión de los procedimientos o sistemas para evitar fallos. Se tendrá en cuenta que la información obtenida por la supervisión del funcionamiento debe ser una contribución importante a los procesos de auditoría y revisión.
3.2.7 Auditoría y revisión.
El objeto de una auditoría consiste en asegurarse que la organización, los procesos y procedimientos establecidos son consistentes con el sistema de gestión de seguridad. Debe ser realizada con independencia y la suficiente objetividad.
Aparte de la supervisión rutinaria, se realizarán auditorias periódicas, para lo que el titular del establecimiento desarrollará un plan de auditoría que abarque los seis apartados anteriores, y contemple la determinación de las áreas y actividades auditadas, su frecuencia en cada caso, las responsabilidades, los recursos y personal necesario de acuerdo con el nivel de conocimientos adecuados y la necesaria objetividad, los protocolos a utilizar, los procedimientos para la información de sus conclusiones y los que afecten a su seguimiento.
La revisión constituye el estudio para comprobar si el sistema de gestión de seguridad es apropiado para cumplir la política y objetivos determinados, y de su resultado puede ser necesaria la introducción de cambios en aquél.
A intervalos periódicos, el industrial revisará la política y las estrategias globales relativas al control de los riesgos de accidentes graves, así como todos los aspectos del sistema de gestión de seguridad, para garantizar su consistencia. Esta revisión abarcará la asignación de recursos para su desarrollo y considerará los cambios en la organización, el desarrollo científico-técnico, las normas y la legislación.
3.3 Planes de autoprotección.
Además de las medidas de prevención establecidas por los industriales para evitar los accidentes graves, es necesario establecer las líneas de actuación en caso de que se produzcan incidentes o situaciones de riesgo que puedan generar un accidente grave con el fin de adoptar de forma rápida y coordinada las medidas que permitan su control y la limitación de sus consecuencias.
Entre las actuaciones relativas al control de accidentes graves se encuentran, en primer término, las medidas que puedan adoptar los industriales en su establecimiento para evitar sus daños, mantener bajo control, y prever una respuesta coordinada con un uso racional de los medios y recursos existentes para afrontar posibles situaciones de emergencia provocadas por accidentes graves en sus instalaciones.
El plan de autoprotección, denominado plan de emergencia interior ; de un establecimiento deberá contemplar la identificación de los accidentes que justifiquen su activación, basándose en un análisis de riesgos acorde con su grado de afectación o el informe de seguridad (en el caso de establecimientos afectados por el artículo 9 del Real Decreto 1254/99).
Asimismo, se describirán los criterios para la activación del plan y se desarrollarán los procedimientos organizativos y operativos de actuación tanto generales como específicos que resulten necesarios para cada una de las hipótesis accidentales que se contemplen en el análisis de riesgos. Estos procedimientos de actuación podrán agruparse para aquellos supuestos en los que se prevea que coinciden las pautas de actuación.
Se definirán las normas generales que deberán emplearse en caso de emergencia, tales como las relativas a detección y alerta, evacuación de las zonas peligrosas y actuación de los equipos de intervención. Además deberán considerarse los procedimientos específicos para los siguientes posibles sucesos:
Incendio.
Explosión.
Fuga de gases tóxicos.
Vertido incontrolado de productos peligrosos.
Estos procedimientos deben contemplar medidas concretas en cuanto a la asignación de recursos humanos y materiales, así como las actuaciones más eficientes que contribuyan al control de cada posible accidente, a través de operaciones seguras para los actuantes y contemplando los procedimientos de coordinación internos y externos que puedan resultar necesarios.
En los establecimientos afectados por el artículo 9 del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, se desarrollará con mayor amplitud el contenido del plan de autoprotección, de acuerdo con su mayor nivel de riesgo, debiendo especificarse con mayor detalle las actuaciones concretas para cada accidente grave potencial identificado en el informe de seguridad.
3.3.1 Contenido mínimo de los planes de autoprotección.
El plan de autoprotección de un establecimiento afectado por el Real Decreto 1254/99 tendrá, como mínimo, el siguiente contenido:
1. Análisis del riesgo.
Descripción general.
Evaluación del riesgo.
Planos de situación.
2. Medidas y medios de protección.
Medios materiales.
Equipos humanos.
Medidas correctoras del riesgo.
Planos específicos.
3. Manual de actuación en emergencias.
Objeto y ámbito.
Estructura organizativa de respuesta.
Enlace y coordinación con el plan de emergencia exterior.
Clasificación de emergencias.
Procedimientos de actuación e información.
4. Implantación y mantenimiento.
Responsabilidades y organización.
Programa de implantación.
Programa de formación y adiestramiento.
Programa de mantenimiento.
Programa de revisiones.
3.3.1.1 Análisis del riesgo.
3.3.1.1.a) Descripción general.
La descripción del emplazamiento, características constructivas y ocupación, accesibilidad y vías de evacuación, ubicación de medios externos, además del estudio de las instalaciones y zonas donde puedan estar presentes sustancias peligrosas.
3.3.1.1.b) Evaluación del riesgo.
Se incluirán una descripción y justificación breve de los principios y metodología utilizados para la evaluación del riesgo y la determinación de los posibles accidentes susceptibles de activar el plan de autoprotección, indicando sus posibles consecuencias.
3.3.1.1.c) Planos.
Se localizarán en planos a escala adecuada todos aquellos elementos que contribuyan al riesgo, incluyendo todos los elementos vulnerables que se consideren de interés. Los diferentes planos deben constituir un conjunto homogéneo en cuanto a escala, orientación y otros aspectos que faciliten su comprensión.
3.3.1.2 Medidas y medios de protección.
3.3.1.2.a) Medios materiales.
Se detallarán las características de los medios de prevención y protección disponibles en el establecimiento, tales como instalaciones de detección, contraincendios, de contención, señalización, etc., y se identificarán sus posibles deficiencias de funcionamiento o diseño.
Así mismo, se describirán, en su caso, los medios materiales de nueva implantación que resulten necesarios de acuerdo con la normativa aplicable.
3.3.1.2.b) Equipos humanos.
Se identificarán los recursos humanos y aquellos más directamente relacionados con las actuaciones en emergencias, indicando la dependencia organizativa y los procedimientos de movilización, teniendo en cuenta todas las situaciones posibles (jornadas habituales de trabajo, vacaciones, turnos de trabajo y otras posibles variaciones).
En caso de haber pactos de ayuda mutua entre establecimientos, se producirá la integración de los medios de los organismos y empresas firmantes del pacto.
3.3.1.2.c) Medidas correctoras del riesgo.
Se identificarán las medidas de prevención y protección existentes que pudieran contribuir directamente a prevenir los accidentes y, en su caso, a mitigar los efectos de éstos.
Se describirán los medios dispuestos para el control y contención de las consecuencias de los posibles accidentes y el grado de efectividad dependiendo de las diferentes situaciones operativas y turnos de trabajo.
3.3.1.2.d) Planos específicos.
Se localizarán a un nivel de detalle adecuado los medios y equipos de protección utilizables en caso de accidente, así como de las posibles rutas de evacuación.
3.3.1.3 Manual de actuación en emergencias.
3.3.1.3.a) Objeto y ámbito.
En cuanto a los procedimientos de actuación en situaciones de emergencia, se definirán el objeto y ámbito de aplicación del plan de acuerdo con el nivel de riesgo existente en el establecimiento.
3.3.1.3.b) Estructura organizativa de respuesta.
Se identificarán la composición y misiones de los diferentes equipos de emergencia, se designará un centro de coordinación interno y se determinará la organización para la intervención y la evacuación. Se deberá extremar la relación y actualización de los medios efectivos permanentes para localización del personal responsable y de los recursos externos que se consideren necesarios en cada caso.
3.3.1.3.c) Enlace y coordinación con el plan de emergencia exterior.
La organización del establecimiento para situaciones de emergencia debe ser tal que permita, en todo momento, la presencia de un responsable en la instalación, que pueda asumir las funciones de director de la emergencia en el emplazamiento. Debe existir además un sistema de localización permanente de los responsables que pudieran estar involucrados en las actuaciones, de acuerdo a una cadena de mando prevista para todas las situaciones de horario y jornada laboral posibles.
Se detallarán los cargos de los responsables, así como la forma de localización permanente.
El director de la emergencia en el emplazamiento, o la persona responsable designada, será el interlocutor del establecimiento con la autoridad competente en el exterior.
Se incluirá la notificación de accidentes y también de aquellas incidencias que puedan ocasionar alarma social, o puedan ser perceptibles desde el exterior de las instalaciones.
3.3.1.3.d) Clasificación de emergencias.
Los posibles accidentes y los factores de riesgo se clasificarán de acuerdo con su posible gravedad.
3.3.1.3.e) Procedimientos de actuación e información.
Se indicarán los procedimientos de actuación y las acciones a desarrollar por los integrantes del plan. Se establecerán fichas o procedimientos de actuación para las situaciones de emergencia previstas, tanto internas como externas, que afecten al establecimiento.
En cada suceso que pueda originar un accidente grave, se describirán las acciones y medidas que deban adoptarse para controlar la circunstancia o acontecimiento y limitar sus consecuencias, incluyendo la descripción de los equipos de seguridad y los recursos disponibles.
En este aspecto, debe tenerse en cuenta la formación adecuada del personal para las tareas a cumplir y la coordinación con los recursos exteriores.
Se especificarán claramente las condiciones bajo las que puede considerarse la activación de una situación de emergencia, su cambio de clasificación de gravedad y las condiciones para darla por concluida. Se incluirán, así mismo, las actuaciones para alertar rápidamente del incidente a la autoridad responsable de poner en marcha el plan de emergencia exterior, el tipo de información que deberá facilitarse de inmediato y las medidas para proporcionar información más detallada a medida que se disponga de ella.
3.3.1.4 Implantación y mantenimiento.
3.3.1.4.a) Responsabilidades y organización.
Se detallará la organización y asignación de responsabilidades necesarias para la implantación y mantenimiento del plan para cada una de sus fases.
3.3.1.4.b) Programa de implantación.
Se describirán las etapas previstas para la implantación, contemplando la adecuación de deficiencias e incorporación de medios, en su caso, y las actuaciones de formación necesarias para su correcto funcionamiento (normas para los empleados, visitantes, grupos de mantenimiento, contratistas).
3.3.1.4.c) Programa de formación y adiestramiento.
Establecerá la programación de la formación y adiestramiento a desarrollar para garantizar la operatividad del plan, en función de las misiones asignadas al personal adscrito a éste y a todos los trabajadores en general, incluyendo la programación y ejecución de ejercicios y simulacros. Por cada plan de autoprotección se deberá realizar un simulacro con una periodicidad mínima de 3 años.
3.3.1.4.d) Programa de mantenimiento.
Se establecerá un plan de mantenimiento de las instalaciones, de forma que mantengan una protección y operatividad adecuadas en todo momento.
3.3.1.4.e) Programa de revisiones.
Se incluirán los mecanismos de revisión del plan, estableciendo además los procedimientos y responsabilidades para la incorporación de las mejoras tecnológicas y las experiencias adquiridas durante su implantación y en las lecciones aprendidas de los accidentes/incidentes ocurridos.
Texto oficial de Directriz Básica de Protección Civil ante Accidentes con Sustancias Peligrosas (BOE-A-2003-18682). No constituye asesoramiento jurídico. Consulta la versión consolidada en boe.es.
